Trenutno se v javni razpravi nahaja predlog sprememb Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo, ki predstavlja krovni zakon za nacionalno kulturno politiko v Sloveniji. V društvu v sklopu javne razprave organiziramo zagovorniške aktivnosti, hkrati pa želimo o tematiki osveščati tudi širšo kulturno javnost. V ta namen smo pripravili serijo pogovorov o spremembah zakona, kjer smo strokovnjake različnih področij povprašali o njihovem videnju predlagane zakonodaje in problematik, ki jih poskuša naslavljati.
Za prvi prispevek v seriji smo se obrnili na dolgoletnega direktorja zavoda Kino Šiška in strokovnjaka za nacionalno kulturno politiko ter zakonodajo Simona Karduma. Zanimala nas je zgodovina nastanka zakona in njegovi zametki, kako se je njegova zasnova in usmeritev spreminjala skozi čas, ter kako sam ocenjuje predlog sprememb, ki so trenutno v javni razpravi.
Piše: Simon Kardum
Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (ZUJIK-I) je Ministrstvo za kulturo poslalo v javno obravnavo 30. septembra letos in določilo rok, da zainteresirana javnost lahko pošlje svoje pripombe in predloge na osnutek novele zakona najpozneje do vključno te nedelje, 3. novembra 2024. Naj k pestrejši javni obravnavi, ki je za poglobljene in konkretne predloge možnih sprememb prekratka, hkrati pa, začuda, deležna zanemarljive javne pozornosti, nekaj malega prispevam s temi komentarji.
Novela krovnega kulturnega zakona, »temeljnega pravnega akta na področju kulture«, kot ga opredeli predlagateljica Asta Vrečko, v postopek sprejemanja prihaja z veliko zamudo, v bistvu v fazi poslavljanja aktualne vlade. Vsi doslejšnji podobni poskusi noveliranja – nekateri so neslavno propadli zaradi predčasnih padcev oblasti ali celo zaradi ogorčenja zainteresirane javnosti – so bili dokončno sprejeti v roku do enega leta in pol ministrovanja. Tako je bilo tudi s povsem novim ZUJIK-om iz leta 2002, ki je bil doslej deležen ničkoliko popravkov, predvsem drobnih, kozmetičnih. Naj spomnim, takratni in še danes veljavni zakon je bil sprejet zaradi spoznanja, da normativni okvir ne ustreza dejanskemu stanju, predvsem pa ne odpravlja sistemskih anomalij, ne zagotavlja primernih pogojev za financiranje kulturnih subjektov in infrastrukture, ne upošteva specifik kulturnega (in kreativnega) sektorja, ne zagotavlja preglednosti delovanja kulturnopolitičnih odločevalcev in sektorja, sploh pa pomanjkljivo ureja participacijo širše (strokovne) javnosti. Vse našteto si je naložila tudi zdajšnja državna oblast na Maistrovi 10, zavedajoč se dejstva, da ZUJIK že dvaindvajset let ni bil temeljito posodobljen, hkrati pa tudi dejstva, da je julija letos državni zbor sprejel novi (in ne spremenjeni) nacionalni kulturni program za osemletno obdobje. Resolucija je bila, opominjam, sprejeta v praktično identični obliki, kot je bila poslana v javno obravnavo. Kar lahko pomeni le dvoje: da pripomb in predlogov v javni obravnavi ni bilo, ali pa so bili v celoti prezrti – o čemer pa ne vlada, ne državni zbor, ne javnost niso bili obveščeni. Zelo slaba popotnica, v vsakem primeru. Sprejetje povsem novega nacionalnega programa namreč lahko pomeni tudi serijsko sprejemanje vedno novih strateških kulturnih aktov ob vsakokratni zamenjavi oblasti. Na to negativno posledico sta neuspešno opozarjala zakonodajno-pravna služba državnega zbora in opozicija. Ignoriranje utemeljenih predlogov iz javne obravnave pa lahko usodno vpliva tudi na končno besedilo aktualnih in bodočih zakonov: medijski zakon, spremembe ZUJIK-a, filmski zakon. Toliko o demokratičnosti in preglednosti delovanja ministrstva.
Naslednje, morda ključno vprašanje je, zakaj se je Levica oziroma ministrstvo odločilo za noveliranje zakona, in ne za povsem nov zakon. Če novela temelji na novem državnem strateškem načrtu, potem je logično pričakovanje, da kultura potrebuje povsem nov, svež normativni okvir, usklajen z nacionalnim programom. Novi zakonski »kulturni model«, kot se ga je zadnjih deset let ponesrečeno poimenovalo. A ne glede na vse, ministrica z ekipo trmari navkljub drugačnim predlogom (na zaključku regionalnih posvetov o bodoči resoluciji sem ga pred letom in pol prispeval tudi sam). Še več, pri vztrajanju na zgolj noveli se njena ekipa ušteje. Trdijo, da je šele deseta po vrsti, kar seveda ni res: je vsaj štirinajsta, če ne kar sedemnajsta. Res pa je, da spreminja in dodaja kar 60 členov (od 143), kar pomeni 42-odstotno spremembo zakona. Ob upoštevanju sprememb obsega zakonskega besedila je to »le« 36 odstotkov, kar pa je še vedno več, kot to dovoljujejo Nomotehnične smernice iz leta 2018. Do ene tretjine sprememb namreč. Če k zapisanemu dodam še zamrznjeno usodo še ene novele ZUJIK-a, novi 82. c člen (kolektivna pogodba za samozaposlene), ki jo je isto ministrstvo naivno lansiralo že lanskega decembra in je nesprejetje povzročilo bes sindikalne naveze GLOSA-ZASUK, potem je jasno, da ta »prva obsežnejša sprememba« zakona nomotehnično ni ustrezna. Pa ne le to: pogoste novelacije imajo negativne posledice pri preglednosti zakonodajne materije, predvsem pa pri njeni implementaciji. In bistveno: obravnavana novela se ne osredotoča le na reševanje položaja samozaposlenih (po novem samostojnih kulturnih delavcev) in nevladnih organizacij. Fokusiranje na to tematiko je bilo pričakovano in predvidljivo, v skladu z retoriko koalicijske Levice in v precejšnji meri usklajeno s svežo resolucijo. Novela neposredno ali posredno spreminja celoten ZUJIK, od prvega do zadnjega člena. Že z redefinicijo javnega interesa in dodatno definicijo kulturnih dejavnosti, na primer. Gre torej za konceptualne spremembe, spremembe celotnih zakonskih poglavij, in ne le posamičnih členov. Spremembe sicer sledijo resolucijskemu aktu , kar je dobrodošlo in v skladu z mandatom ministrice, ni pa skladno z obstoječimi pravili. Spremembe teh poglavij pa bodo z uresničevanjem zakonskih določb bistveno vplivale tudi na ostala, nespremenjena ali le malenkostno in redakcijsko spremenjena. Predvsem to velja za celotna poglavja o javnem sektorju in financiranju, vključno s finančnimi posledicami za proračune države in lokalnih skupnosti. Zakaj torej Levica ne upošteva večinske resolucijske politične volje in ne spiše novega ZUJIK-a? Sodobnega, s pogledom v prihodnost. Radikalnega, skrajnega, če hočete?
Korenitejša posodobitev, ki naj bi sledila predlagani noveli, je pristala v čakalni vrsti. Drugače svoje dobronamerne akcije ne bi označili za »korak k celoviti prenovi zakonodajnega okvira«. Ki bo očitno spet preloženi izziv za novo vladno sestavo in novega (starega?) ministra. Pred kratkim jo je plaho in prizanesljivo obravnaval novi sestav Nacionalnega sveta za kulturo (NSK) in se dotaknil nekaterih problematičnih členov, kot so na primer pristojnosti in financiranje kulturniške zbornice, do tretjinsko spreminjanje strateških načrtov javnih zavodov, drsni cenzus za samostojne kulturne delavce, nerazlikovanje nevladnih organizacij na profesionalne in prostočasne … Toliko nam je uspelo izvedeti iz medijev, saj so seje tega zvenečega organa dostopne le medijski javnosti (včasih pa še to ne). Javnost in preglednost delovanja? In ko sem že pri tem pomembnem organu civilne oziroma strokovne javnosti – navkljub temu, da mu predlagana novela nalaga nove naloge, pa v bistvu ne poskrbi za dva ključna vidika povečane avtonomije. 1. Postopek imenovanja: zdaj predlog ministrice/vlade in potrjevanje v državnem zboru, zakaj ne predlog predsednice republike? 2. Pristojnosti: zdaj dajanje mnenj in predlogov na nacionalni program in zakone, zakaj ne soglasje?
Tovrstnih povsem neretoričnih vprašanj pri branju novele kar mrgoli. Naštevam jih po sosledju členov.
- Zakaj redefinirano kulturniško zbornico z zmanjšanimi pristojnostmi in dolžnostmi zakon sploh predvideva, če dokazano ne deluje že od svoje ustanovitve naprej, ob tem, da se njene naloge prekrivajo z NSK?
- Zakaj med dialoškimi skupinami (NVO, samostojni kulturni delavci, javni zavodi) ne najdemo še zasebnega sektorja in uporabnikov – v duhu resolucije?
- Zakaj sklepanje le dvoletnih pogodb z javnimi zavodi/javnimi agencijami/javnimi skladi, če imajo ti petletne strateške načrte in petletne programe dela vodstev, večletnih pogodb pa so že dvajset let deležne nevladne organizacije?
- Zakaj so nevladne organizacije (izvajalci javnih kulturnih programov) navkljub očitnim razlikam obravnavane na isti način, brez razlikovanj med tistimi, ki upravljajo z infrastrukturo in tistimi, ki je ne, ter tistimi, ki so poklicni (izvajajo javno službo v dejavnostih, za katere ne obstajajo javni zavodi), in tistimi, ki so ljubiteljski (prostočasni)?
- Zakaj direktorje javnih zavodov imenuje minister oz. občinski svet, in ne svet zavoda, kot to velja za področja vzgoje, izobraževanja, zdravstva … Zakaj tovrstno, neposredno politično kadrovanje velja tudi za predsednika uprave in celo za člane uprave? Depolitizacija (primer RTVS) ali dodatna politizacija?
- Zakaj uprava z delavskim direktorjem v zavodih z več kot 150 zaposlenimi, zakaj ne raje uprava obvezno v vseh javnih zavodih z več kot 150 zaposlenimi (takih javnih zavodov je pet), brez delavskega direktorja?
- Zakaj strokovni svet obvezno v vseh javnih zavodih z več kot 20 zaposlenimi, in ne 100 zaposlenimi oziroma zakaj sploh strokovni svet (zakaj ne le fakultativno), če je cilj jasna razmejitev med vodenjem in nadzorom (direktor/uprava vs. nadzorni svet)?
- Zakaj se sklepa pogodba z izvajalcem kulturnega programa »praviloma za več let«, in ne določno, »za najmanj tri leta in največ pet let«?
- Zakaj se za NVO, »primerljive z javnimi zavodi«, pri financiranju ne uporablja osnov za izračun financiranja javnih zavodov po vrstah upravičenih stroškov: splošni stroški delovanja, stroški dela, programski stroški, stroški investicijskega vzdrževanja in nakupa opreme, in zakaj za te, poklicne NVO, ne velja obveznost sprejemanja petletnih strateških načrtov?
- Zakaj ob obveznosti javnih vabil za sestavo strokovnih in dialoških skupin, svetov in drugih strokovnih teles države in lokalnih skupnosti tudi ne obveznost spolne enakopravnosti/enakosti pri sestavah, kot to jasno napoveduje nacionalni program za kulturo?
- Zakaj ugotavljanje »preseganja lokalnega pomena« za javne zavode in javno kulturno infrastrukturo s sklicem na ureditev s pravilnikom ministrstva, in ne z navedbo ključnih meril in kriterijev za sofinanciranje/dofinanciranje države v samem zakonu?
- Zakaj »brezplačna uporaba« javne kulturne infrastrukture za NVO ni identična kot za javne zavode in jim ni omogočeno sofinanciranje obratovalnih stroškov, tekočega vzdrževanja …?
- Zakaj uvedba »drsnega cenzusa« za samostojne kulturne delavce, zakaj ne raje razmislek o ukinitvi cenzusa ob predpostavki, da vstopni pogoj za pridobitev prispevkov iz državnega proračuna ostaja enak kot doslej: »izjemni kulturni dosežki/pomemben kulturni prispevek«? In če že cenzus, zakaj s preračunom na zdajšnji 36. plačni razred, kar je bistveno manj, kot je trenutno povprečna bruto plača v Sloveniji (42. plačni razred)?
- Zakaj karierni razredi (od IV – do I) temeljijo zgolj na delovni dobi in je ob koncu kariere predvideno izplačilo prispevkov iz proračuna le v višini 125 odstotkov, in ne 140 odstotkov? Toliko, 40 odstotkov, je namreč razlika med najnižjo zavarovalno osnovo (60 odstotkov povprečne plače), s katero pristane samostojni delavec na začetku kariere.
- Zakaj so bili nekaj let verski uslužbenci upravičeni do 100 odstotkov zavarovalne osnove, samozaposleni do 60 odstotkov (kot velja še vedno in kot je predlagano), samostojni novinarji pa sploh ne? Ne včeraj, ne danes, ne jutri.
- Zakaj je bila Uredba za samozaposlene še pred sprejetjem novele ZUJIK-a v javni obravnavi, v njej pa najdemo tudi navedbo pogojev za »karierno dinamiko« in razvrščanje samostojnih kulturnih delavcev v karierne razrede, kar bi morala urejati novela, pa ne? Amaterizem, preverjanje terena ali načrt za ponovno javno obravnavo uredbe po sprejetju zakona?
- Zakaj ponovna uvedba pred leti ukinjene možnosti ugovora na predlog strokovne komisije pred končno izdajo odločbe ne predvideva drugostopenjske presoje (torej mnenja druge komisije ali izvedenca)?
- Zakaj se pogodbeni zneski z inflacijo ne usklajujejo avtomatsko; na letni ravni in za vse prejemnike proračunskih sredstev, in ne »lahko«, za javne zavode, v primeru, da je inflacija višja od treh odstotkov?
- Zakaj je obveznost sprejemanja lokalnih kulturnih programov jasno določena le za mestne občine, za 200 drugih pa ne? Kakšne so posledice nesprejetja lokalnega kulturnega programa ali podobnega strateškega dokumenta, ki vsebuje tudi razvojni načrt za kulturo?
- Zakaj članice in člani svetov, strokovnih komisij in dialoških skupin ter drugih državnih in lokalnih delovnih teles niso primerno plačani, po analogiji s komisijo za izbor umetnin iz naslova »umetniškega deleža« (dve neto povprečni plači)?
Zakaj začasno financiranje javnih zavodov, skladov in agencij v tekočem letu ni preračunano na povprečje mesečnih dvanajstin preteklega leta, ampak le na tromesečno obdobje?
S temi vprašanji sem sprehod skozi problematične in nejasne člene novele zakona končal. Z ostalimi, predvsem z razširtivijo javnega interesa, novo, razširjeno definicijo kulturnih dejavnosti in enotno digitalno bazo, ki jo bo vodilo ministrstvo, se strinjam. Da bi se predlagatelj moral pozabavati tudi s tistimi poglavji in členi, ki bi mu omogočili celostno normativno posodobitev kulturnega sektorja, pa sem še vedno prepričan. Ne verjamem namreč v izgovor, da je sprejemanje novega zakona logistično pretežko. Prepričan sem v nasprotno: celo enostavneje je kot pot, ki jo je ubrala ministrica. Dokaz je še vedno veljavni ZUJIK iz leta 2002, ki smo ga spisali na ministrstvu za časa ministrovanja Andreje Rihter. Novi zakon bi moral jasno opredeliti in s tem odpraviti vsaj naslednje pravne in vsebinske dvome: pogoje, ki jih mora izpolnjevati direktor za imenovanje (izobrazba, vodstvene izkušnje, znanje slovenskega in tujih jezikov, nekaznovanost …); postopek imenovanja direktorja, vključno z obveznimi razpisnimi roki (objava razpisa najmanj eno leto pred pred iztekom mandata aktualnega; minimalni rok za prijavo – 30 dni); obveznost javne dostopnosti in objave dokumentov na spletnih straneh za javne zavode, sklade in agencije (ustanovitveni akt, akti o organizaciji in sistemizaciji delovnih mest, strateški načrt, letna programska in finančna poročila s statistikami, ceniki uporabe infrastrukture in storitev …); nadgradnjo zaposlovanja za določen čas »zaradi posebne narave dela« v javnem sektorju (ustvarjalni in logistični poklici v umetniških in prireditvenih institucijah) z zvišanjem osnovne plače zaradi nestalnosti zaposlitve; obveznost sprejemanja rebalansa letnega načrta javnega zavoda v primeru sprememb, ki so večje od desetih odstotkov potrjenega programa in/ali finančnega načrta; poenostavitev postopkov financiranja z obveznimi pravočasnimi objavami razpisov in pozivov s končnimi odločitvami, ki omogočajo pravočasno sklepanje pogodb (najkasneje januarja za tekoče leto oziroma večletno pogodbeno obdobje); možnost podeljevanja častnega naziva kulturni ambasador tudi nedržavljanom Republike Slovenije. Ambiciozna kulturna politika pa bi smela in morala poseči ne le v že obelodanjeno, temveč bi morala zagotoviti tudi druge vire financiranja za kulturne namene (trošarine na alkohol in tobak; igre na srečo, dobiček pravnih oseb zasebnega prava …).
Ministrica, nov zakon prosim.
Stališče ne odraža nujno mnenja uredništva.
Vsebine Kulturosfere podpira Ministrstvo za kulturo.